Flávia Leda Modell

 

 

RESUMO   Trata do aparecimento dos dois pactos internacionais que vieram à tona a partir da dicotomia traçada entre os chamados “direitos de primeira geração” e os de “segunda geração”: o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos e o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais. Descreve a finalidade de cada um desses pactos, comparando-os e diferindo-os em seus pontos característicos principais. Elucida que essa dicotomia consagrada nos Pactos de 1966 foi superada com a Declaração de Viena de 1993, a qual, baseada na noção de direito ao desenvolvimento, consiste numa espécie de síntese de todos os direitos humanos. Isso, porém, na visão de alguns autores, não foi suficiente para extinguir a separação dos direitos sociais e econômicos com os civis e políticos, que, na realidade, complementam-se.

 

Os seres humanos nascem livres e igualmente dignos, segundo as declarações e convenções internacionais, mas muitos deles ainda vivem em condições precárias ou sofrendo freqüentes violações aos seus direitos fundamentais. Ao mesmo tempo em que aumenta o número de tratados na área de direitos humanos, cresce o número de pessoas sem acesso aos direitos fundamentais em diferentes partes do mundo.

A Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 dispõe sobre uma série de direitos considerados fundamentais para o ser humano. Publicada poucos anos  após o fim da Segunda Guerra Mundial, a Declaração, embora destituída de força jurídica obrigatória, recebeu um boa acolhida pela sociedade internacional, tornando-se  um código a ser seguido por todos os Estados; e terminou por consagrar o caráter universal dos direitos humanos, isto é, a idéia de direitos humanos como um tema global.

Entretanto, a realidade  bipolar  do pós-guerra tratou de dividir os direitos humanos em direitos civis e políticos de um lado e direitos sociais e econômicos de outro. O conflito entre Leste-Oeste refletiu na preferência entre as categorias de direitos: enquanto os Estados Unidos deram ênfase aos direitos civis e políticos, que são parte integrante da herança liberal, a União Soviética deu importância para os direitos sociais e econômicos, que são parte da herança socialista¹.

No auge da Guerra fria, o conflito entre as duas categorias de direitos — civis e políticos v. sociais e econômicos — encontrou uma solução de compromisso. A tentativa de avançar na aplicação da Declaração de 1948 e dar aos direitos humanos uma conotação jurídica vinculante resultou, dezoito anos após (1966), em dois pactos internacionais separados em dois grandes grupos: Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos e o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais². A dicotomia estava sacramentada³.

A dicotomia existente entre as duas categorias de direitos tem raízes históricas, conceituais e de natureza jurídica. Enquanto alguns autores não admitem sequer a palavra “direito” para os denominados direitos econômicos, sociais e culturais, outros autores valorizam os dois grupos de direitos de forma equânime, embora alguns façam ressalvas quanto à diferença de implementação dos mesmos na ordem interna e internacional.

Os países desenvolvidos assim como os países em desenvolvimento tardaram em aderir ao Pacto dos Direitos Sociais e Políticos devido às implicações jurídicas existentes⁴. Essa classe de direitos se caracteriza por gerar obrigações aos Estados, que têm de investir recursos para cumpri-los. Uma coisa é garantir a liberdade de expressão; outra bem diferente é erradicar o analfabetismo de toda uma população.

O Pacto Internacional dos  Direitos Civis e Políticos engloba uma extensa lista de direitos e liberdades, a saber: direito à autodeterminação; direito à garantia judicial; igualdade de direitos entre homens e mulheres; direito à vida; proibição da tortura; proibição da escravidão, servidão e trabalho forçado; liberdade e segurança pessoal; proibição de prisão por não-cumprimento de obrigação contratual; liberdade de circulação e de residência; direito à justiça; direito à personalidade jurídica; proteção contra interferências arbitrárias ou ilegais; liberdade de pensamento, de consciência e de religião; liberdade de opinião, de expressão e informação; direito de reunião; liberdade de associação;  direito de votar e de ser eleito; igualdade de direito perante à lei e direito à proteção da lei sem discriminação; e ainda direitos da família, das crianças, das minorias étnicas, religiosas e lingüísticas.

Com a finalidade de assegurar o devido respeito e observância aos direitos consagrados, o Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos estabeleceu um método para auferir a implementação dos mesmos. Com efeito, os Estados-partes  estão obrigados a encaminhar ao Comitê de Direitos Humanos, instituído pelo próprio pacto, relatórios periódicos contendo a descrição das medidas legislativas, judiciárias e administrativas adotadas para cumprimento das obrigações⁵. Em segundo lugar, este pacto elaborou a possibilidade de comunicações interestatais⁶, por meio das quais um Estado-parte pode denunciar outro Estado-parte que tenha incorrido em violações de direitos humanos. Por fim, o Pacto Facultativo ao Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos cria o sistema de petições individuais, que possibilita o Comitê acima mencionado analisar as petições de indivíduos que aleguem serem vítimas de violações de direitos reconhecidos pelo pacto⁷.

Ao determinar, em seu art. 2º, aos Estados-partes a obrigação de respeitar e garantir os direitos neles previstos, o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos reveste-se da característica de norma auto-aplicável. Além disso, o Pacto, também em seu art. 2º, prevê a adoção por parte dos Estados-partes de medidas legislativas necessárias à execução aos direitos reconhecidos que ainda não estiverem em vigor.

O Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais traz em seu bojo os seguintes direitos: direito ao trabalho, incluindo remuneração igual para homens e mulheres; direito a formar sindicatos; direito de greve; direito à previdência e assistência social; direitos da mulher durante a maternidade; direitos da criança, incluindo proibição ao trabalho infantil; direito a um padrão de vida razoável que inclua alimentação, vestuário e moradia; direito a todos seres humanos de estarem a salvo da fome; direito à saúde mental e física; direito à educação; e direito a participar da vida cultural e científica do país.

O Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, entretanto, não apresenta a mesma autoaplicabilidade do seu pacto-irmão. Enquanto os Estados-partes têm a obrigação imediata de assegurar o rol de direitos estabelecidos no Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais requer uma progressiva implementação dos direitos nele enumerados. Em outras palavras, os Estados-partes não estão obrigados a atribuir efeito imediato aos direitos enumerados pelo Pacto, mas apenas comprometem-se a adotar medidas econômicas e técnicas necessárias, tanto de ordem interna como por meio da cooperação internacional, a fim de conseguir a plena efetividade dos direitos nele contemplados⁸.

Embora o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais estabeleça também um método de monitoramento, este difere daquele previsto pelo Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos. Neste caso, os Estados-partes devem remeter ao Secretário-Geral da ONU relatórios contendo as medidas adotadas em respeito aos direitos contemplados no Pacto. Posteriormente estes relatórios são submetidos ao Conselho Econômico e Social para exame⁹.

O Protocolo Adicional à Convenção Americana sobre Direitos Humanos, em matéria de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (Protocolo de San Salvador) dispõe, em seu art. 19, não somente sobre um sistema de relatórios periódicos similares ao existentes no âmbito do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos e do Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, mas também cria a possibilidade de petições individuais em duas hipóteses: violação do direito dos trabalhadores de organizarem sindicatos e violação ao direito à educação. As petições são examinadas pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos e, quando cabível, pela Corte Interamericana de Direitos Humanos integrante da Organização dos Estados Americanos.

Além disso, esse Protocolo habilita a Comissão de Direitos Humanos a formular observações e recomendações que considerar pertinentes sobre a situação dos direitos econômicos, sociais e culturais em qualquer dos Estados-partes. Não obstante o artigo em questão aconselhe à Comissão quanto à natureza progressiva dos direitos contemplados no Protocolo, ambas iniciativas demonstram a preocupação e a relevância que os direitos econômicos, sociais e culturais representam no contexto do sistema interamericano.

Com relação aos relatórios retro mencionados, cabe aqui um comentário importante. A fim de afastar as críticas referentes à credibilidade ou até mesmo à validade desses relatórios¹⁰, tendo em vista as conjunturas políticas de determinados governos, que tendem a negar as violações aos direitos humanos, considera-se primordial a participação pública, principalmente das instituições não-governamentais especializadas na área de Direitos Humanos, na elaboração dos relatórios encaminhados às organizações internacionais.

Na visão de  estudiosos como Noberto Bobbio e Celso Lafer¹¹, permanece viva a diferença entre direitos civis e políticos (de primeira geração) de um lado e direitos sociais e econômicos (de segunda geração) de outro. Para esses autores, ainda é difícil imaginar que os direitos de segunda geração deixem de constituir leis mais brandas, de força vinculante discutível (soft law) para inserirem-se no campo das obrigações, característica jurídica dos tratados (hard law).

Tal visão, contudo, não se coaduna com a realidade das normas jurídicas internacionais. Os direitos econômicos, sociais e culturais estão inseridos não somente em declarações (soft law) como também em  convenções (hard law). Ademais, o princípio da indivisibilidade dos direitos humanos determina a compreensão e implementação das duas categorias de direitos de forma integradora¹².

Para o sociólogo Ralph Dahrendorf¹³, a dicotomia é  sobretudo conceitual. Segundo ele, direitos sociais e econômicos não existem;  a palavra “direito” não deve ser aplicada em relação ao trabalho nem à igualdade. Direitos são coisas que possam ser pleiteáveis na Justiça, e não se pode ir a uma corte exigir renda mais alta. Dahrendorf acredita que as pessoas denominam tais conceitos sociais e econômicos  como direitos para emprestarem-lhe uma força maior.

Outro sociólogo discorda da afirmação exposta e defende que (...) a insistência  de que as Cortes são incompetentes para tratar de políticas sociais parece ignorar a sua histórica e contínua intervenção nesta área. As Cortes criam políticas sociais não apenas quando interpretam a Constituição, mas também quando interpretam legislações de direito econômico, trabalhista e ambientalista, dentre outras, assim como em suas resoluções em disputas privadas¹⁴.

Sejam quais forem as diferenças entre juristas e sociólogos, a verdade é que os direitos sociais e econômicos são essenciais tanto quanto os direitos civis e políticos. Os direitos e garantias fundamentais somente  serão plenos se as pessoas também tiverem um posição social e econômica que lhes possibilitem exercitar seus direitos. Exemplo disso é uma pessoa  viver em um país democrático e ter seu direito a voto garantido pela Constituição do seu país, mas tendo em vista a sua condição semi-analfabeta proveniente de sua condição social e econômica, o direito de votar ficará comprometido pela incapacidade de reter informações diárias e inabilidade de proceder a um raciocínio mais crítico com relação à política nacional. Outro exemplo é quando uma família pobre não encaminha os filhos à escola, conquanto o país ofereça escolas públicas, porque os mesmos são obrigados a trabalhar para ajudar no sustento da casa.

A dicotomia consagrada nos pactos de 1966 foi superada na Declaração de Viena de 1993, a qual baseia-se na noção de direito ao desenvolvimento. Esta Declaração é uma espécie de síntese de todos os direitos humanos, pois engloba a idéia de realização plena da pessoa em seus direitos políticos como sociais. O documento é separado em artigos referentes aos direitos das minorias, dos povos indígenas, dos imigrantes, das mulheres e das crianças.

 O conceito contemporâneo de direitos humanos deve sopesar em proporções iguais a importância dos direitos civis e políticos aos sociais e econômicos.  O Pacto dos Direitos Civis e Políticos, em seu preâmbulo, já consagra a idéia de integração entre estes e os direitos sociais e econômicos quando afirma que aos primeiros somam-se os últimos para a consecução do ideal do ser humano livre¹⁵. Compartilha-se, pois, da opinião de que tanto os direitos civis e políticos como os direitos econômicos, sociais e culturais são igualmente fundamentais.

Não obstante defende-se que a natureza jurídica das duas categorias de direitos sejam iguais,  sabe-se que, em termos práticos, a comunidade internacional persiste em dar mais importância aos direitos civis e políticos em detrimento dos direitos econômicos e sociais, tolerando freqüentemente violações perpetradas em relação a estes últimos. O problema reside na implementação dos direitos econômicos e sociais, que dependem de decisões políticas para sua viabilização, caracterizando-se, portanto, como um problema de ação governamental, e não de natureza jurídica¹⁶. Resta à sociedade exigir do Estado a possibilidade de exercê-los de forma prioritária, ao invés de submetê-los aos critérios administrativos de conveniência, oportunidade, e muitas vezes, generosidade.

 

NOTAS

 

1 Se, na consideração dos direitos humanos, os ocidentais privilegiam o enfoque individualista, e os orientais e socialistas o enfoque  coletivista, se os ocidentais dão mais atenção às liberdades fundamentais e os socialistas aos direitos econômicos e sociais, os objetivos teleológicos de todos são essencialmente os mesmos. (ALVES, 1994).

2 Com efeito, no início de suas atividades  (de 1949 a 1951) a Comissão de Direitos Humanos da ONU trabalhou em um único projeto de Pacto, que conjugava as duas categorias de direitos. Contudo, em 1951 a Assembléia-Geral, sob a influência dos países ocidentais, determinou que fossem elaborados dois pactos em separado, que deveriam ser aprovados e abertos para a assinatura  simultaneamente, no sentido de enfatizar a unidade dos direitos neles previstos. (PIOVESAN, 1997. p. 78).

3 Um dos maiores argumentos levantados pelos países ocidentais em defesa da elaboração de dois pactos distintos se centrou nos diversos processos de implementação das duas categorias de direitos. Alegou-se  que, enquanto os direitos civis e políticos  eram auto-aplicáveis e passíveis de cobrança imediata, os direitos sociais, econômicos e culturais eram pragmáticos e demandavam realização progressiva. (PIOVESAN, 1997. p. 179).

4 Ratificação do Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais: Estados Unidos da América – 1977; Noruega – 1972; Japão – 1978 (com reservas); Chile – 1972; Filipinas – 1974; Uruguai – 1970; Jamaica – 1975. O Brasil ratificou o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos em 24/01/92 e aderiu ao Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais em 16/01/92. Informação retirada do banco de dados oficial nas Nações Unidas (www.un.org).

O governo brasileiro publicou relatório oficial contendo descrição das conquistas relacionadas ao Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos tanto no âmbito jurídico, com a incorporação na jurisdição interna de diversos direitos estabelecidos pelo pacto, assim como no âmbito de políticas nacionais, com a criação  e elaboração de diretrizes e ações governamentais na esfera de direitos humanos. Vide: MINISTÉRIO, 1994.

5 Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, art. 40, United Nations, Treaties Series (www.un.org).

6 Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, art. 41, United Nations, Treaties Series (www.un.org).

7 Protocolo Facultativo ao Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, art. 1º, United Nations, Treaties Series (www.un.org).

8 Como bem salienta Flavia Piovesan (…) enquanto os direitos civis e políticos, por prescindir de recursos econômicos, são auto-aplicáveis, na concepção do Pacto, os direitos sociais, econômicos e culturais são programáticos. São direitos  que demandam aplicação progressiva, já que não podem ser implementados sem que exista um mínimo de recursos econômicos disponível, um mínimo de standard  técnico-econômico, um mínimo de cooperação econômica internacional e, especialmente, uma prioridade na agenda política nacional. Para o Pacto, a implementação dos direitos sociais, econômicos e culturais reflete o reconhecimento de que a realização integral e completa destes direitos, em geral, não se faz possível em um curto período de tempo. (PIOVESAN, 1997. p. 195)  Conforme anotações na obra anteriormente citada, que diante da sua importância vale transcrever: A maior diferença entre os direitos civis e políticos repousa na questão da inação ou ação por parte do Estado. A diferença essencial se refere à abstenção ou intervenção estatal. Direitos civis podem ser igualmente assegurados  em todos os países, ricos ou pobres, enquanto que a implementação dos direitos sociais necessariamente varia, dependendo dos recursos de cada país, bem como do grau de prioridade atribuído a esses direitos. Enquanto  direitos civis e políticos são absolutos, os direitos sociais são relativos, dependentes de possíveis métodos de implementação. Direitos civis podem ser aplicados imediatamente e não progressivamente, como normalmente se exige no caso dos direitos sociais (VIERDAG, 1978. p. 69).

9 Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, art. 16, United Nations, Treaties Series (www.un.org).

10 É freqüentemente difícil avaliar a credibilidade dos relatórios quanto ao abuso de direitos humanos. Com exceção de alguns grupos terrorristas, a maior parte dos grupos de oposição e, certamente, a maior parte dos governos, negam a prática de abusos de direitos humanos, e geralmente buscam encobrir a evidência destas práticas. (US Department of State. Country Reports on Human Rights practices for 1991, 1992, p. 1.646).

11 BOBBIO, 1992 e LAFER, 1988.

12 (…) sob a ótica normativa internacional, está definitivamente superada a concepção de que os direitos sociais, econômicos e culturais não são direitos legais. Os direitos sociais, econômicos e culturais são autênticos e verdadeiros direitos fundamentais. Integram não apenas a Declaração Universal e o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, como ainda, inúmeros outros tratados internacionais (ex.: a Convenção sobre a Eliminação da Discriminação Racial, a Convenção sobre os Direitos da Criança e a Convenção sobre a Eliminação da Discriminação contra a Mulher). A obrigação de implementar estes direitos deve ser compreendida à luz do princípio da indivisibilidade dos direitos humanos, reafirmado veementemente pela ONU na Declaração de Viena de 1993 e por outras organizações internacionais de direitos humanos. (PIOVESAN, 1997. p. 197).

13 DAHRENDORF, s.d.

14 JACKMAN in: BAKAN e SCHNEDERMAN, 1992. p. 17 apud PIOVESAN, 1997. p. 198. Flávia Piovesan defende o mesmo ponto de vista, conforme se verifica: Compartilha-se, pois, da noção que os direitos fundamentais  — sejam civis e políticos, sejam sociais, econômicos e culturais – são acionáveis e demandam séria e responsável observância. (p. 199).

15 Reconhecendo que, em conformidade com a Declaração Universal dos Direitos do Homem,  o ideal do ser humano livre, gozando das liberdades civis e políticas e libertado do medo e da miséria, não pode ser realizado se não em condições que permitam a cada um gozar dos seus direitos econômicos, sociais e culturais, que lhe são criados (…) Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, United Nations, Treaties Series (www.un.org).

16 O governo brasileiro, atendendo a decisão tomada durante a Conferência sobre o Desenvolvimento em Viena (1993), editou em  13 de maio de 1997 o Programa Nacional de Direitos Humanos, no qual inserem-se várias propostas de ações governamentais divididas em curto, médio e longo prazo referentes a: crianças e adolescentes, mulheres, população negra, sociedades indígenas,  terceira idade, pessoas portadores de deficiência física, estrangeiros, refugiados e migrantes brasileiros.

 

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

 

ALVES, Jose Augusto Lindgren. Os direitos humanos como tema global. São Paulo: Perspectiva, FUNAG, 1994. (Estudos: Política).

BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Tradução por Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: Campus, 1992. 217 p.

DAHRENDORF. Ralf. Life changes: approaches to social and political theory. S.l.: s.e., s.d.

JACKMAN. Constitucional, rethoric and social justice: reflections on the justiciability debate. In: BAKAN, Joel e SCHNEDERMAN, David (eds). Social justice and the Constitution: perspectives on a social union for Canada. Carleton University Press, 1992.

LAFER, Celso. A Reconstrução dos Direitos Humanos: um diálogo com o pensamento de Hannah Arendt. São Paulo: Companhia das Letras, 1988. 406 p.

MINISTÉRIO das Relações Exteriores. Relatório Inicial Brasileiro relativo ao Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos de 1966, Brasília: Fundação Alexandre Gusmão — FUNAG e Núcleo de Estudos da Violência da Universidade de São Paulo,  1994.

PIOVESAN, Flavia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. 3. ed. atual. São Paulo: Max Limonad, 1997. 487 p.

VIERDAG. The legal nature of the rights granted by the International Covenant  on Economic, Social and Cultural Rights. Neths. YB International Law, v. 9, p. 69, 1978. 

Flávia Leda Modell é Consultora Jurídica do Banco Interamericano de Desenvolvimento, em Washington, DC — EUA

 http://www.cjf.jus.br/revista/numero10/artigo15.htm